экологическая политика и охрана окружающей среды как задача гос. управления.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Выделение в законодательстве в области охраны окружающей среды и природопользования, значения и роли административного надзора и учёта загрязнения окружающей среды как специфической разновидности государственного контроля связано с преобразованиями системы государственного управления, проводимыми в рамках административной реформы в Российской Федерации, мероприятий по снижению административных барьеров и повышению доступности государственных и муниципальных услуг и реформированием отраслевого законодательства (законодательства о градостроительной деятельности, земельного, водного, лесного, об обращении с радиоактивными отходами, о техническом регулировании и т. д.).
Ранее (до 2011 г.) основным видом контрольной деятельности в области охраны окружающей среды в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» определялся экологический контроль, его задачи и виды: государственный, производственный, муниципальный и общественный. В рамках противоречивой политики централизации / децентрализации полномочий органов государственной власти статус и содержание видов экологического контроля постоянно менялись, в силу чего их содержание, правовое регулирование и организация имели существенные недостатки.
С вступлением в силу Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» положения предыдущего Федерального закона - «Об охране окружающей среды», устанавливающие правовые основы экологического контроля и его видов, утратили свою законную силу.
Вместо государственного экологического контроля установлен государственный экологический надзор, с сохранением федерального и регионального уровня осуществления его как вида контрольной деятельности. Производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды остались, однако их статус и содержание изменились, в том числе в части учёта загрязнения окружающей среды.
Проблемных дискуссий по законодательным изменениям, устанавливающим организационно-правовые основы контрольной деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования, очень много. На этой основе и определяется задача повышения эффективности учёта загрязнения окружающей среды на федеральном и региональном уровне.
В отдельных специальных законах установлены правила об осуществлении регионального государственного надзора (например, в ст. 8 Закона РФ «О ветеринарии»), либо об осуществлении органами исполнительной власти субъектов РФ государственного экологического надзора (например, за сбросом сточных вод через централизованную систему водоотведения согласно подпункту 10.3 ст. 5 Закона РФ «О водоснабжении и водоотведении»), но в обобщающей ст. 65 Закона «Об охране окружающей среды» такие виды государственного экологического надзора не отражены.
Основной проблемой исследования является то, что в деятельности региональных органов экологического надзора практике присутствует ряд трудностей трудности, связанные с применением отдельных положений Правил подготовки органами ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (например, предусматривающих возможность корректировки сформированного и опубликованного на сайте Генпрокуратуры России ежегодного плана проверок; положений, связанных с определением возможности проведения проверочных мероприятий при реорганизации юридического лица или прекращением им деятельности и др.).
Установленное ФЗ № 294-ФЗ требование о проведении плановых проверок не чаще чем один раз в три года, учитывая, что для устранения серьезных нарушений природоохранного законодательства необходим постоянный контроль, также до недавнего времени ограничивало эффективность и результативность государственного экологического надзора.
Объектом исследования являются правоотношения в сфере охраны окружающей среды.
Предмет исследования – учёт загрязнения окружающей среды на уровне субъекта Федерации.
Цель работы – выявление направлений совершенствования инструментов учёта загрязнения окружающей среды на уровне субъекта Федерации. В соответствии с целью сформулированы следующие задачи работы;
1. Анализ нормативно-правовой базы взаимодействия Российской Федерации и её субъектов в сфере учета загрязнения окружающей среды
2. Выявление основных проблем в организации и планировании мероприятий учета загрязнения окружающей среды
3. Оценка деятельности территориальных общественных систем и их соответствия целям учета загрязнения окружающей среды.

ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПО ОЦЕНКЕ ЗАГРЯЗНЕНИЯ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЁ СУБЪЕКТАХ

1.1 Анализ нормативно-правовой базы по оценке экологии (загрязнения) окружающей среды в Российской Федерации и её субъектах

Вопросы охраны окружающей среды находятся в сфере совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. С этим связаны сложности, возникающие в сфере законодательного обеспечения деятельности федеральных и региональных органов, направленной как на регулирование охраны окружающей среды в целом, так и на регламентацию деятельности в области осуществления государственного экологического надзора.
Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, установленным Конституцией РФ, в т.ч. в сфере осуществления государственного экологического надзора, определены в ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» . При этом надо отметить, что полномочия в сфере осуществления государственного экологического надзора размещены в разных пунктах названной статьи закона. Так, в п.56 ст. 26.3 установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов осуществления регионального государственного экологического надзора (в части регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения; регионального государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха; регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов; регионального государственного надзора в области обращения с отходами) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности.
В сфере законодательного обеспечения полномочий по государственному экологическому надзору, осуществляемых субъектами РФ, согласно п.56 ст.26.3, также не выработаны четкие и однозначные критерии регулирования, в связи с чем возникают споры. Так, в ст. 4 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» определено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относятся: организация и осуществление регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения . В сфере реализации прав субъектов РФ возникали спорные ситуации в связи с тем, что в законодательстве отдельных субъектов устанавливался порядок проведения государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения с нарушением ранее указанного в законе «О недрах» (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ) требования о том, что государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр осуществляется субъектами РФ в соответствии с установленным Правительством РФ порядком.
Необходимо отметить, что в ряде случаев в сфере осуществления государственного экологического надзора происходит пересечение полномочий субъектов РФ и специальных надзорных органов. Так, например, в соответствии с п. 6 Постановления Правительства РФ от 12.05.2005 № 293 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» (в ред. Постановления Правительства РФ от 05.06.2013 № 476) . Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет государственный геологический надзор по вопросам безопасного состояния горных выработок, скважин и иных подземных сооружений, при этом не указано, что эти полномочия распространяются лишь на объекты (горные выработки, скважины) федерального уровня.
В соответствии с п. 7 указанного выше Постановления № 293 органы государственной власти субъектов РФ осуществляют государственный геологический надзор по вопросам геологического изучения участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участков недр местного значения . Геологическое изучение участков недр невозможно без создания скважин, иных горных сооружений, в связи с чем имеется пересечение полномочий органов федерального и регионального экологического надзора.
Наиболее предметно порядок осуществления различных видов государственного экологического надзора устанавливается в административных регламентах. Однако положения отдельных административных регламентов в плане повышения эффективности государственного экологического надзора также являются спорными.
Например, должностные лица органов Росприроднадзора при осуществлении контрольно-надзорных полномочий руководствуются п. 71 Административного регламента, утвержденного Приказом Минприроды России от 29.06.2012 № 191, согласно которому предписание об устранении выявленных в ходе проверки нарушений в области охраны окружающей среды выдается отдельно на каждое нарушение. Вместе с тем названные нормы не соответствуют целям и задачам Федерального закона «О защите прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Полномочия территориальных органов Росприроднадзора межрегионального и регионального уровня по осуществлению государственного экологического надзора в положениях об указанных органах также четко не выделяются и «смешиваются» с их иными контрольно-надзорными полномочиями.
«Чистых» отраслевых органов исполнительных власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного экологического надзора в рамках переданных полномочий Российской Федерации, в субъектах РФ очень мало. В основном региональный государственный экологический надзор осуществляется государственными органами исполнительной власти в области природных ресурсов и экологии (их структурными подразделениями и / или должностными лицами).
Разграничение федерального государственного экологического и регионального экологического надзора происходит по надзорным объектам. Теоретически (в рамках закона) объекты, подлежащие федеральному государственному и региональному государственному надзору, разграничены. Однако реально такое разграничение не достигнуто. В частности, объекты природоресурсного (водного, лесного, земельного и геологического) надзора, отнесенные к объектам федерального государственного экологического надзора, на практике, как объекты хозяйственной деятельности, в большей степени являются объектами регионального надзора.
Объектами надзора признаются лишь юридические лица и индивидуальные предприниматели, а объекты хозяйственной деятельности и имущественные комплексы, находящиеся у них в собственности, нет. Проблемным остается государственный экологический надзор в отношении субъектов предпринимательской деятельности, попадающих одновременно под несколько различных видов федерального и регионального государственного экологического надзора.